اشاره: منشور حقوق شهروندی در ۲۹ آذر ۱۳۹۵، با حضور رئیس‌جمهور وقت رونمایی گردید. رونمایی از این منشور اما واکنش‌های گوناگونی را برانگیخت. سید رضا حسینی، کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل، در یادداشتی، مبانی و جایگاه حقوقی این منشور را واکاوی کرده و یکی از مزایای آن را ذکر «تکالیف شهروندی» در کنار «حقوق شهروندی» عنوان نموده است. مشروح این یادداشت، به قرار زیر است:
رونمایی از منشور حقوق شهروندی در ۲۹ آذر ماه ۱۳۹۵، واکنش‌های متفاوتی را برانگیخت. اگرچه این منشور نوآوری خاصی را در خود نداشت اما از سوی گروه‌های مختلف با استقبال مواجه شد. در عین حال برخی گروه‌ها اعتقاد دارند موضوع حقوق شهروندی از جمله اولویت‌های نظام جمهوری اسلامی ایران به شمار نمی‌رود. نظام جمهوری اسلامی در طول حیات ۳۸ ساله خود همواره بر دو بعد اساسی «جمهوریت و اسلامیت» که بر مبنای شعارهای اولیه مردم در دوران مبارزه با رژیم سابق شکل گرفتند، تأکید داشته است. بر همین اساس، رونمایی از سندی که به طور جامع حقوق مردم در جامعه اسلامی را مورد توجه قرار داده و به اساسی‌ترین حقوق افراد پرداخته بسیار حائز اهمیت است.
از طرف دیگر، وضعیت شکلی این سند نیز قابل‌ملاحظه است. اینکه منشور حقوق شهروندی در سلسله‌مراتب حقوقی کشور از چه جایگاهی برخوردار است؟ آیا قابلیت استناد در مراجع قضایی را دارد؟ مفاد منشور حقوق شهروندی شامل چه مواردی است؟ این سند چه نسبتی با تعهدات بین‌المللی و قوانین قبلی دارد؟ نگارنده در این سطور ضمن بررسی محتوایی و شکلی منشور حقوق شهروندی به پاسخ‌های احتمالی سؤالات مذکور خواهد پرداخت.
جایگاه منشور در سلسله‌مراتب قوانین
وضعیت «منشور حقوق شهروندی» در سلسه‌مراتب نظام حقوقی کشور کاملاً مشخص نیست؛ چرا که استفاده از عنوان «منشور» برای متون حقوقی داخلی از سابقه چندانی برخوردار نبوده و تنها در چند مورد از این عبارت‌پردازی استفاده شده است. البته با بررسی همین موارد معدود نیز می‌توان اراده قانون‌گذار در خصوص استفاده از عبارت «منشور» را تفسیر نمود؛ در واقع قانون‌گذار اصولاً در موارد کلی و بدون ضمانت اجرا که تکلیف خاصی را بر نهادی بار نمی‌کند از عبارت منشور استفاده نموده است. در وهله اول، این حکم در خصوص منشور حقوق شهروندی نیز تا حدی صحیح به نظر می‌رسد که در ادامه ابعاد مختلف آن بررسی خواهد شد.
همانگونه که در مقدمه منشور اشاره شده، دولت بر مبنای اصل ۱۳۴ قانون اساسی و در راستای اجرای اصول ۱۲۱ و ۱۱۳، اقدام به تهیه و انتشار این سند نموده و به‌منظور نظارت بر حسن اجرای حقوق شهروندی، تدابیری اندیشیده است. از جمله این موارد می‌توان به انتصاب دستیار ویژه، گزارش دوره‌ای دستگاه‌های اجرایی به دستیار ویژه و گزارش رئیس‌جمهور به مردم اشاره داشت.
از این بُعد، منشور حقوق شهروندی در واقع آیین‌نامه‌ای است که ضمن تعیین جهت‌گیری کلی دستگاه‌های اجرایی، سازوکاری را برای نظارت بر اجرای آن طراحی نموده است. در چنین شرایطی، اجرای منشور حداقل برای دستگاه‌های قوه مجریه الزامی به شمار می‌آید، اما در الزام سایر قوا باید تردید داشت. اگرچه رئیس‌جمهور در انتشار این منشور بر اجرا و پاسداری از قانون اساسی مبتنی بر اصل ۱۱۳ تأکید کرده، لیکن تفسیر سال ۱۳۹۱ شورای نگهبان از این اصل، اختیارات رئیس قوه مجریه را تنها به همین قوه محدود و اعلام داشت؛ مسئولیت اجرای قانون اساسی توسط رئیس‌جمهور شامل وظایف و اختیاراتی که به سایر نهادها واگذار شده نمی‌شود. قطعاً باتوجه‌به همین برداشت است که در مقدمه منشور همکاری سایر قوا درخواست شده؛ چرا که تحقق بخش مهمی از حقوق شهروندی به عملکرد دستگاه قضایی بستگی دارد. البته قوه قضائیه بر اساس قانون «احترام به آزادی‌های مشروع و حفظ حقوق شهروندی» که در سال ۱۳۸۲ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده، وظایفی را بر عهده دارد که این وظایف مجدداً در منشور حقوق شهروندی نیز ذکر شده‌اند.
به‌هرحال در شرایط کنونی منشور حقوق شهروندی قابلیت استناد در مراجع قضایی را ندارد؛ چرا که علاوه بر مشخص نبودن جایگاه آن در سلسله‌مراتب حقوقی، از نظر محتوایی نیز اصولاً حکمی را به طور مشخص بیان نکرده و تنها بایدها و نبایدها را ذکر کرده و در نتیجه از ضمانت اجرا بی‌بهره است. به‌عبارت‌دیگر، در نظام حقوقی داخلی، این منشور به‌عنوان حقوق نرم و بدون ضمانت اجرا تلقی می‌شود؛ اما نباید فراموش کرد که این می‌تواند اولین گام در مسیر تبدیل منشور به حقوق سخت و قانون موضوعه کشور باشد.
تدوین یا قانون‌گذاری؟
به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های منشور حقوق شهروندی، تمرکز صرف بر حقوق و آزادی‌های فردی و اجتماعی شهروندان، با درنظرداشتن معیارهای شرعی و عرفی جامعه است. مسئله‌ای که تاکنون کمتر مورد توجه بوده و اصولاً قانون‌گذار در مقام بیان مسئولیت‌ها و وظایف شهروندان برآمده است. در یک نگاه کلی، این سند حقوق سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، زیست‌محیطی، قضایی و آموزشی را در بر می‌گیرد.
منشور حقوق شهروندی در واقع توضیح و تشریح فصل سوم قانون اساسی با عنوان حقوق ملت و حقوق بشری مذکور در سایر فصول است. به‌عنوان‌مثال می‌توان به حق حیات (ماده ۱) حق دسترسی به رفاه، تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و بیمه (ماده ۲)، حق کرامت و برابری در مقابل قانون (ماده ۷)، حق بر مصونیت اعتبار و حیثیت (ماده ۹)، حق بر آزادی‌های فردی و عمومی (ماده ۱۲) حق بر آزادی بیان (ماده ۲۵) اشاره داشت.
این منشور متن جامع و تنقیح شده‌ای از حقوق شهروندان در جامعه ایرانی است که علاوه بر تعهدات داخلی در برخی اسناد بین‌المللی هم ذکر و توسط دولت جمهوری اسلامی ایران پذیرفته شده‌اند. در این خصوص مواردی همچون حقوق افراد دارای معلولیت (ماده ۵)، حقوق کودکان در دسترسی به اطلاعات مناسب (ماده ۳۲) قابل ذکر هستند.
بااین‌وجود تمامی موادی که در منشور آمده‌اند از ارزش حقوقی یکسانی برخوردار نیستند؛ چرا که ارزش خود را از جایگاه منشور اخذ نکرده‌اند. اکثر موارد از اصول قانون اساسی نشئت گرفته‌اند و برخی نیز جزء قوانین عادی هستند که در هر دو صورت تنها تعهدات کلی و غیرقابل ارزیابی دقیق برای دولت ذکر شده و همانطور که پیش‌ازاین گفته شد، صرفاً جهت‌گیری کلی دولت در رعایت حقوق شهروندی و برخی بایدها و نبایدها را بیان داشته‌اند.
منشور حقوق شهروندی یا بشری؟
یکی از مواردی که کمتر مورد توجه قرار گرفت، ارائه سند تحت عنوان حقوق شهروندی بود. در واقع بسیاری از مواد این منشور، از جمله حقوق بشری هستند و نه حقوق شهروندی. به‌عنوان‌مثال، می‌توان به ماده ۱ منشور در خصوص حق حیات اشاره کرد که یک حق اساسی بشری به شمار می‌رود. در سابقه قانون‌گذاری نظام حقوقی جمهوری اسلامی تنها چند مورد معدود با عنوان «حقوق شهروندی» می‌توان یافت؛ اما تاکنون هیچ سند قانونی داخلی با عنوان حقوق بشر وضع نشده است. علت اکراه قانونگذاران در خصوص بکارگیری حقوق بشر کاملاً مشخص نیست، اما بدون شک انتخاب عنوان «منشور حقوق بشر» برای سند تازه انتشار یافته، میتوانست حساسیت‌های زیادی را برانگیزد. البته این رویه در تاریخ سیاسی معاصر کشور سابقه داشته است؛ آنجا که در اوان انقلاب مشروطه و به‌منظور کاهش حساسیت جامعه سنتی- مذهبی ایران نسبت به اصول حقوق بشر، مثلاً از آزادی بیان به «امر به معروف و نهی از منکر» تعبیر شد و به اتکای همین استدلال، رضایت علما و جامعه ایرانی کسب شد.
با این توضیحات به نظر می‌رسد اشاره به تفاوت حق‌های بشری و شهروندی خالی از فایده نباشد. این نکته را نباید از نظر دور داشت که حقوق بشر در مفهوم عام، حقوق شهروندی را نیز در بر می‌گیرد و می‌توان آن را حقوق بشر در مقیاس ملی نامید. در تعاریف حقوق بشر عبارت است از حقوقی که به طور خاص متعلق به هر فرد و ناظر به جوهر و هستی انسانی است، اما حقوق شهروندی مجموعه امتیازاتی است که به واسطه عضویت در جامعه، به هر فرد اعطا شده و بنابر مصلحت جامعه، می‌تواند مورد تنفیذ، تحدید، توسعه یا تعطیلی موقت قرار بگیرد. از همین ویژگی تفاوت‌های حقوق بشری و شهروندی بیشتر آشکار می‌گردد. در واقع، شهروندان به واسطه عضویت در جامعه، به دولت (در معنای حکومت) اجازه می‌دهند حتی برخی حقوق آنها را محدود نماید، اما این اجازه شامل آن دسته از حقوق اساسی و طبیعی فرد که به ما هو انسان برخوردار است، نمی‌شود.
از جمله ویژگی‌های حقوق شهروندی این است که تنها به حقوق شهروندان نظر ندارد، بلکه وظایفی را نیز برای آنها در نظر می‌گیرد و در واقع رابطه دولت و شهروندان یک رابطه متقابل در نظر گرفته شده است. به‌عبارت‌دیگر، رابطه دولت با شهروندان دو بعد دارد. در بعد فردی، شهروندان از حقوق بشر برخوردارند و در بعد اجتماعی، از حقوق شهروندی بهره‌مند خواهند شد. باتوجه‌به این موارد، عبارت صحیح‌تر «حقوق و تکالیف شهروندی» است که بر مبنای مصالح جامعه، دولت و افراد ملزم به رعایت آن هستند. می‌توان چنین اضافه کرد: تا زمانی که صحبت از حقوق صرف است، در چارچوب حقوق بشر است اما آنجا که با تکالیف همراه می‌شود، در حوزه حقوق شهروندی تعریف می‌شود.
یکی دیگر از تفاوتها، نسبت‌پذیری حقوق شهروندی است که موجب می‌شود هر فرد در هر جایگاه، حقوق متفاوتی با سایر افراد داشته باشد. اما مهم‌ترین تفاوت حقوق بشری و شهروندی، قابلیت محدودسازی آنهاست. هیچ دولتی نمی‌تواند حداقل حقوق انسانی را به‌طورکلی و دائمی تعطیل نماید؛ البته امکان تحدید جزئی یا تعلیق موقت آنها وجود دارد. همانگونه که ماده ۲۹ اعلامیه جهانی حقوق بشر بیان کرده، دولت‌ها با درنظرداشتن اقتضائات اخلاقی و مصالح عمومی محدودیت‌های قانونی را تنها به‌منظور شناسایی و رعایت حقوق و آزادی‌های افراد وضع خواهند کرد.
نتیجه‌گیری
بررسی اجمالی نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران حاکی از این است که منشور حقوق شهروندی اگرچه به‌خودی‌خود جایگاه مشخص و قابل توجهی در سلسله‌مراتب قانونی ندارد، اما به‌هرحال در راستای اختیارات رئیس‌جمهور بر مبنای اصل ۱۳۴ قانون اساسی صادر شده و در چهارچوب قوه مجریه قابل اعتناست.
از طرف دیگر مفاد این منشور عموماً برگرفته از اصول قانون اساسی در خصوص حقوق ملت است که در سابقه قانون‌گذاری کشور، کمتر مورد توجه واقع شده‌اند. منشور حقوق شهروندی از جهت تدوین حقوق بنیادین شهروندان اقدم بزرگی به شمار می‌رود. این حقوق اصولاً همان حقوق بشری هستند که با عبارات جدیدی مطرح شده‌اند.
به نظر می‌رسد صرف رونمایی از منشور حقوق شهروندی فارغ از نیت‌خوانی‌های بدبینانه‌ای که مطرح شده است، اقدامی شجاعانه و گامی روبه‌جلو به شمار می‌رود. بااین‌وجود انتظار اجرایی شدن این منشور در آینده نزدیک قدری ساده‌انگارانه است. تحقق حقوق شهروندی در وهله اول مستلزم تبدیل این منشور به سند بالادستی و الزامی شدن آن است. قدم بعدی، دمیده شدن این منشور در سایر قوانین و آیین‌نامه‌های کشور است. قوانین و مقررات کشور باید با منشور حقوق شهروندی به‌عنوان یک سند بالادستی در هماهنگی کامل باشند و مواردی که ناقض حقوق شهروندی هستند، لغو یا اصلاح شوند. همچنین، باتوجه‌به اهمیت موضوع، باید مرجعی فراقوه‌ای یا متشکل از قوای مختلف به‌منظور نظارت بر اجرای صحیح این قانون در نظر گرفت.
منبع: ایسنا (۱۳۹۶.۸.۱۵)